자치법규 모니터링의 대상은 16개 광역시로 모니터 링한 총 건수는 8112건, 그 중 위반사례가 128건이었다. 모니터링 지표는 1차 지표 2차 지표가 있다. 1차 지표는 차별주제이고 2차 지표는 차별유형이다. 1차 지표는 장애인차별금지법의 포괄적 성격을 반영해 장차법의 주제인 고용, 교육, 재화와 용역, 접근권·이동권·정보접근권, 문화·예술·체육활동, 사법·행정절차·참정권, 모·부성권, 가족·가정·복지시설·건강권 등 8가지를 그대로 반영하였다. 2차 지표도 장차법의 4가지 차별 개념인 직접차별, 간접차별, 정당한 편의제공의 거부, 광고에 의한 차별을 지표로 삼았다.

결과를 보았을 때, 전국에서 차별건수가 가장 많은 광역시도는 대구로 나타났다. 그 다음으로 광주·제주·인천·충북·대전 순이다. 제주는 (구)제주의 5개 시군구가 통합되면서 조례통폐합도 일어났고 따라서 5개 시군구 차별적 조례가 특별자치도조례로 단일통합된 것으로 보인다. 단, 차별적 조항의 많고 적음이 자치단체의 평가에 그대로 반영되기는 어렵다. 조례수가 많을수록 차별조항이 많이 나타날 수 있고, 조례가 많다는 것은 해당 지자체의 사업이 다양하고 업무활동이 활발함을 의미할 수 있기 때문이다.

1차 지표에서 가장 높은 비율을 차지한 항목은 65건인 ‘문화·예술·체육활동’이다. 정신적 장애인에 대한 입장제한 조항이 전국에 걸쳐 상당수임을 알 수 있다. 2차 지표에서는 “직접차별”건수가 압도적으로 많았다. 직접차별이 압도적으로 많다는 것은 개선책에서 ‘삭제’방법이 가장 많이 차지 할 수밖에 없다는 것을 의미한다.

차별조례를 분석해보면 먼저, 고용차별에서 공무원임용면접시 ‘의사발표의 정확성과 논리성’에서 ‘정확성’은 해석에 따라 의미가 달라질 수 있다. 주장에 담겨 있는 사실정보의 정확성을 따지는 것인지 아닌지 확신할 수 없기 때문이다. 만일 발성이나 음성에 있어서의 정확성이라고 해석한다면 청각장애인·언어장애인이 불이익을 받을 수 있다.

‘용모’조항은 안면장애인이나 지체장애인에게 감점요소가 된다. 용모가 평점항목에 있음은 용모 손상이 공무원의 직무수행 능력을 떨어뜨린다는 의미다. 직무 수행과 직접적인 관련성을 입증하지 않는 한, 용모를 임용평가에 반영하는 것은 부당하며 노골적인 차별이다.

교육에서의 차별은 기숙사 입주 시 ‘신체 및 정신상의 사유로 공동생활에 부적합자’라는 항목이 있다. 공동생활에 부적합할 정도로 심신에 문제가 있다는 것은 결국 손상으로 인한 장애를 의미한다. 이 조례에 따른다면 장애만을 이유로 입사를 거부할 수 있다.

가장 많은 차별부분인 문화·예술·체육활동에서의 차별은 전국의 조례에 정신적장애인을 의미하거나 암시하는 혹은 명백하게 지목하는 표현들이 많다. ‘정신에 이상이 있는 자’, ‘정신이상자’, ‘정신병자’, ‘정신질환자’, ‘정신장애인’등이다. 누가 어떤 기준을 놓고 질환인지 아닌지를 판별할 것인지 애매하다. 이런 표현들이 오남용될 경우 정신적장애인에 대한 편견과 차별에 일조할 수 있다.

장애인에 대한 고용차별에서는 조례에 ‘정신질환자·정신지체인은 의료인이 될 수 없다’라는 항목이 있다. 2007년 전문의 소견에 따라 정신질환자도 의료인 자격취득이 가능하도록 의료법이 개정된바 있다. 따라서 정신질환자나 지적장애인이라고 해서 무조건 고용을 금해야 하는 것이 아니라 해당직무수행의 자격이 충족되는가를 우선 확인해야 한다. 하지만 자격충족 유무와 무관하게 장애를 이유로 임용을 거부하고 있기 때문에 이 조례는 위법과 동시에 고용차별이다.

포괄적인 표현으로 장애인의 입장을 제한하는 경우도 있다. ‘타인이 혐오할 만한 결함이 있음’과 ‘타인에게 혐오감과 불쾌감을 주는 자’ 두 가지로 구분되는데, 전자에서 ‘결함’은 결국 ‘장애’를 뜻하게 되며, 결국 차별이다.

시각장애인에 대한 금지 및 제한에서 청계천 이용 관련조항에 ‘동물동반 출입행위 및 자전거’라는 항목이 있는데, 보조견 동반이 예외라는 항목이 있지 않는 한 장애인 차별이 될 수도 있다. 또한 접근권에 있어서도 지하철이라는 이동수단에서 보조견 동반을 예외하지 않는다면 장애를 고려하지 아니한 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한 결과를 초래할 수 있다.

 조례내용을 보면 형식적이면서도 규칙적이라는 것을 발견할 수 있다. 다른 조례에서 나타나는 조항이 다른 지역에서 똑같은 조항에 적용된 경우를 볼 수 있다. 별다른 손질 없이 조항들이 그대로 반영되고 있다는 것이다. 차별적 조항들을 보면서도 장애인들에 대한 문제의식을 느끼지 못하고 사용하는 것을 보면 장애인에 대한 인식이 상당히 낮다고 생각된다.

따라서 국가인권위원회에 진정을 제기해 장애인 차별 조항을 수정할 것을 해당 지방자치단체에 권고할 예정이다. 향후에는 기존법률에서 차별적 조항 및 문제소지의 조항을 상시적으로 모니터링하고 개정제안 할 수 있는 시스템이 필요하며, 장애계와 관련된 인식개선이 요구된다.
또한, 조례개정에 관한 운동들이 계속해서 이뤄져야 한다고 생각된다.

토론
토론1
“인식 개선 통해 장애 차별 사전 예방해야”

자치법규 모니터링 결과 차별항목은 고용, 교육, 정신장애인에 대한 추상적 용어 사용 및 고용차별, 타인에게 혐오감을 주는 자, 시각장애인 관련 동물 출입 금지 5가지로 나눌 수 있다.

고용에서 보고서는 의사발표의 정확성과 논리성 및 용모에 대해 차별적이라고 판단하고 있다. 의사발표의 정확성과 용모에 대한 부분은 차별로 간주할 수 있으나 논리성의 경우에는 차별이라 확실히 판단하기는 어렵다. 보고서는 대안으로 수화통역사와 같은 편의 제공을 제시하고 있으나 이는 잘못된 귀결이라 생각한다.

정당한 편의의 내용은 간접차별에서 파생된 것으로 간접차별이 있을 경우 개선책으로 정당한 편의의 제공이 맞으나 동 법규의 내용은 직접차별로 이는 당연히 삭제되어야 한다고 판단된다.

교육에 있어 공동생활에 부적합 자를 차별로 판단하고 있다. 개인적으로 이를 차별로 판단하기는 어렵다고 생각된다. 하지만, 동 법규는 자칫 잘못해석 되어 오용될 여지가 있으므로 동 조항을 기타 공동생활에 부적합자로 개정하여 포괄적으로 목적에 맞게 운영하는 것이 타당하다 생각된다.

정신장애인에 대한 추상적 용어 사용 및 고용차별에 대해서는 자격증 취득 및 고용과 관련하여 정신질환자의 개별 증상에 따른 정신과 전문의의 진단 없이 직업선택의 자유를 원천적으로 제한하는 법률을 조사 분석하여 정신과 전문의가 해당 업무를 수행할 수 없다고 진단한 경우에만 직업선택의 자유를 제한할 수 있도록 개정할 필요가 있다.

또한 정신이상자, 정신병자, 정신미약자, 심신상실자, 심신박약자 등과 같은 추상적 용어를 사용하고 있는 법령을 정비하여 자의적 해석의 여지를 축소하고 정신과 전문의의 진단 없이 관습적이고 추상적인 판단에 따라 정신질환자의 기본권이 제한되지 않도록 할 필요성이 있다.

타인에게 혐오감을 주는 자라는 표현이 반드시 장애차별을 구성한다고 볼 수 없다. 오히려 혐오감을 장애로 인식하는 자가 문제라 생각된다. 결함이 있다는 표현은 장애에 대한 비하로 인식될 수 있으므로 이는 삭제하는 것이 옳다고 판단된다.

시각장애인 관련 동물 출입 금지 관련하여 보조견을 동물로 인식하는 사람이 문제가 아닐까 생각된다. 보조견에 대한 이해가 떨어지는 사람이 있을 수 있으니 단서조항으로 시각장애인 보조견은 예외로 한다는 문구를 첨가하면 해결될 것이라 생각된다.

장애인 차별 시정을 위해서는 사후적인 차별구제도 중요하지만 무엇보다 근본적인 방안은 장애인 차별에 대한 사회 각 구성원의 인식을 개선하여 차별을 사전에 예방하는 것이다. 이를 위해서 장애인 인권교육이 필수적이므로 인식개선사업이 반드시 동반되어야 한다.

토론2
“각 지자체의 자발적 개선 기회 제공해야”

모니터링 결과가 지적한 ‘의사발표의 정확성과 논리성’의 기준은 아직 장애인 고용에 대한 공직사회의 낮은 인식을 고려할 때 이를 획일적으로 적용할 경우 얼마든지 불이익을 줄 수 있는 근거로 악용될 여지가 있다고 생각한다. 따라서 “청각장애인을 위한 수화통역사와 같은 장애인 수험생을 위한 장애유형별 편의를 제공할 것”을 관련 상위법과 조례, 규칙의 조항으로 담아내야 한다고 생각한다.

지방자치단체의 규정이 상위법인 공무원임용시험령에 근거하고 있다는 점에서 동법의 개정 보완 요구도 지방자치단체 규정의 개정 보완 요구와 함께 동시에 이루어져야 할 것으로 보인다. 상위법도 없는 용모에 대한 규정은 발제문에서 잘 제시하고 있듯이 그것 자체가 직접 차별적인 요소를 포함하고 있다는 점에서 또한 ‘삭제’를 요구해야 할 시안이다.

모니터의 결과 차별적 조항에 대해서 국가인권위원회에 진정하여 이를 통한 시정도 바람직한 것으로 보인다. 하지만 국가인권위원회를 통해 이의 시정 권고를 지방자치단체장과 지방의회에 하도록 하는 것도 필요하지만, 이들 기관이 자발적으로 이를 개선할 수 있는 기회를 먼저 제공해 주는 것도 좋겠다.

모니터링 결과는 그동안 장애인복지 관련 단체나 활동가, 연구가들도 미처 점검하지 못했던 전국의 조례와 규정에 나타난 차별조항 등을 일일이 지적하고 이의 개선책을 제시해주고 있다는 점에서 매우 유용한 장애인 정책 및 운동 자료로 쓰여 질 수 있다고 생각한다.

토론3
“표준조례 만들어서 보급해야”

2008년 제주특별자치도지사가 발의한 「제주특별자치도사회복지관 설치운영관리조례(안)」에는 복지관 ‘이용제한자’에 정신질환자가 포함되어 있었으나 이 조례를 심의한 도의회에서는 장애인차별금지법위반이며 장애인 등 사회적 약자의 주민이용기관인 종합사회복지관 이용을 제한하는 것은 문제가 있는 것으로 검토하여 ‘이용제한자’조항에서 관련 호를 삭제하여 수정·의결한 바 있다.

이러한 경험적 토대를 바탕으로 몇 가지를 제안한다. 정부 각 부처에서 자치단체에 재·개정토록 요구해야한다. 지역단위에서 법조인·시민과 연대하여 장애인단체들이 자치단체와 입법기관(입법)을 대상으로 재·개정을 주도할 수 있어야한다.

각종 법령의 위법·차별조항사례를 수집하여 모니터링이 있어야 한다. 지역차원의 <장애인차별금지조례>를 제정하는 것도 상징성과 실천성 모두 의미를 부여하며, 표준조례를 만들어서 포함하는 것도 좋은 방법이 될 것이다.

토론4
“조례개정은 정부기관에서 일괄적으로 이뤄져야”

고 만 규
서울특별시 노원구의원

조례의 제·개정을 하기 위해서는 그 목적이 명확해야 하며, 필요성과 타당성의 여부를 따져 봐야할 것이다. 필요성과 타당성에 있어서는 단지 장애인의 차별적 요소만을 수정·개정하자는 것으로서 예산반영과는 아무런 관련이 없기 때문에 개정하는 데는 어려움이 없을 것으로 보인다.

조례에서 가장 중요한 사항이 적용범위이다. 적용범위가 잘못되면 문제가 발생하고, 유명무실한 조례가 되는데 일반적으로 조례 시행상의 문제 중 가장 많이 발생하는 것이 적용범위에서 발생한다.

조례의 제·개정 방법에 있어서 일일이 자치단체에 보내서 확인하고 보안하는 것은 상당한 인력과 소모전이 될 것이라고 생각되기 때문에 행정안전부와 보건복지가족부에 의뢰하여 일관적으로 자치단체의 조례개정들이 이루어지도록 하는 것이 좋을 것 같다.                 

정리=김순호 기자